В начале ноября сменились еще четырех российских губернатора – в Коми,Ростовской и Тамбовской областях и Еврейская автономной области. Что означают четыре новых губернаторских назначения?
Сергей Кириенко нашел способ адаптировать губернаторские перестановки к внешним обстоятельствам
Социальные сети
Перепечатка из телеграм-канала автора
Несомненно,укаждого назначения иотставки есть своя,индивидуальная история исвои предпосылки. Нопокаким-то причинам водни года таких частных историй оказывается крайне мало,авдругие— много,тоесть существует множество факторов,которые обусловливают причины заменять губернаторов. Икогда-то центр решает потерпеть,акогда-то,наоборот,ускоряет замены.
Число замен губернаторов погодам никогда непредставляло собой линейную функцию. Было несколько пиков,которые объяснялись институционально.
Первый пик,естественно,— 1991 год,когда вводился сам институт главы администрации (губернатора). Тогда менялись почти все региональные лидеры— кроме лидеров отдельных национальных республик.
Следующий пик пришелся на1996 год,когда проводились первые почти всеобщие массовые выборы (в1991–1996 годах проводить прямые выборы разрешалось вотдельных регионах). Нозамен было меньше,чем выборов,так как далеко невовсех регионах избирались новые лидеры— вомногих губернаторы остались прежними.Засчет досрочных отставок иразных сроков полномочий вразных регионах постепенно число выборов размазывалось погодам,игубернаторский корпус постепенно стабилизировался. Сучетом назначений ивыборов за1996 новых губернаторов было 40,в1997— 9,1998— 7,1999— 8 (изних 2— врио вКарачаево-Черкесской Республике).
В1999 году в16 кампаниях было избрано всего 5 новых глав (31,2%),в2000 году (когда шли нановые сроки победители 1996 года) в41 кампании было избрано всего 13 новых глав (31,7%). В2000 году было 15 новых губернаторов,в2001— 14 (5 врио,изних 3 врио вПриморском крае),2002 и2003— по7 новых,2004— февраль 2005— 10.
Нотут прямые выборы губернаторов иотменили,ицентр стал искусственно стимулировать смену статуса избранных населением наназначенных. Это шло поформуле подачи заявления «надоверие» наимя Путина,ипри его согласии затем законодательное собрание переутверждало губернатора,исрок его полномочий начинал считаться заново. Чтобы стимулировать остальных губернаторов сменить статус,первых,кто подавал заявление «одоверии»,утверждали почти автоматически. В2005 году новых губернаторов было 12 (аеще 32 старых получили новые сроки),в2006-м— всего 3,в2007-м — 11,впервые месяцы 2008 года (окончание срока Путина)— 3,востальной 2008 год (смая при президенте Медведеве)— 7.
Стимулируя волну переутверждений в2005-2006,центр сам себе создал «проблему «2009-2010»,когда стали массово заканчиваться первые сроки назначенных губернаторов.
В2009 году новых губернаторов было 9 (почти все вконце года),в2010-м— сразу 18,в2011 году— 6 (восновном впервой половине года). Эта волна замен стала дополнительным фактором неудачи «Единой России» навыборах Госдумы вдекабре 2011 году: именно регионы,где ушли губернаторы-старожилы,админресурс оказался обезглавлен,аместные элиты часто обижены нашествием «варягов»,иоказались для правящей партии одними изсамых проблемных.
После выборного провала властей вдекабре 2011 года губернаторов-назначенцев решили силой заставить коммуницировать снаселением,отправляя навыбороподобные процедуры референдумного типа,где они сами себе выбирали конкурентов спомощью «муниципального фильтра». Доперехода к этой системе сянваря доконца мая 2012 года назначили еще 19 новых губернаторов.
За2005–2012гг. губернаторский корпус практически полностью обновился. Было назначено 88 новых губернаторов,причем внекоторых регионах они менялись неоднократно (рекордсменом стала Иркутская область,где сменилось четыре губернатора иодин исполняющий обязанности). Кконцу мая 2012годасохранили посты лишь 16 изгубернаторов,находившихся вдолжности намомент введения системы «наделения полномочиями».
Тотальное обновление губернаторского корпуса символизировало качественное изменение роли губернаторов— изполитиков они начали превращаться вадминистраторов-исполнителей. Даже там,где ранее избранный населением губернатор сохранял свой пост,снижение его веса иутрата политической самостоятельности становились все более очевидными.
Именно вэто время федеральный центр взял курс нанавязывание территориям руководителей,минимально связанных сихпрежней администрацией. Наиболее отчетливым выражением этого курса служит практика назначения главами регионов «варягов»: чиновников,ранее неимевших крегионам назначения прямого отношения,вних неживших инеработавших. Еслиже губернатором все-таки назначался местный деятель,тоон,как правило,небыл «естественным преемником» предыдущего главы региона иобычно представлял иную элитную группу либо как минимум невходил впрежнюю администрацию. Случаи внутреннего «преемничества» вдействующей администрации были втовремя крайне редки,причем между командами преемника ипредшественника нередко возникали противоречия,порой перераставшие впубличные конфликты— как это было скомандами Виктора Толоконского иВасилия Юрченко вНовосибирской области,Кирсана Илюмжинова иАлексея Орлова вКалмыкии,Николая Федорова иМихаила Игнатьева вЧувашии,Виктора Ишаева иВячеслава Шпорта вХабаровском крае,атакже Юрия Трутнева иОлега Чиркунова вПермском крае.
При смене прямых назначений насистему выборов посистеме «муниципального фильтра»,как показала практика,федеральный центр мало изменил свой подход кподбору кандидатов науправление регионом. Вероятно,уверенность втом,что существующие политические июридические механизмы позволяют провести через выборы «референдумного» типа практически любого назначенца,вконечном счете привели ктому,что к2017 году уровень игнорирования мнения региональных элит при подборе кадров губернаторов достиг максимума завсе время фактических назначений.
Если даже еще виюне 2012–2015 годах более чем вполовине случаев ставка всеже делалась наместные кадры (хотя зачастую небывшие членами команды замененного губернатора),тов2016–2022 годах назначение «варягов» стало правилом,анеисключением. Почти исчезли различные гибридные конструкции 2005–2012 годов,когда пытались находить человека,связанного одновременно исфедеральным центром,исрегионом. Доля варягов вназначениях 2016–2018 (27 из47,или 57%) даже немного выше рекордов первой волны замен после отказа отвыборности губернаторов в2005— мае 2008; нонасей раз речь идет огораздо большем числе регионов вабсолютном выражении (2005–2008 года— 18 варягов,2008–2011— 23 варяга,январь— май 2012— 11 варягов).
В2014–2016 годах было по8-10 новых губернаторов вгод,затем,сприходом вадминистрацию президента Сергея Кириенко,число замен резко возрастает иформируется сохраняющаяся поныне политика назначения «технократов»: в2017 году сразу 20 новых губернаторов,в2018— 18,в2019— 10,в2020 году— 11.
Как мывидим,после пика в2017–2018 годов к2019–2020 годам число новых назначений резко снижается (вомногом потой причине,что растет число регионов суже новыми губернаторами-технократами,назначенными при работе Кириенко).
Нозатем… приходит ковид,азаним иСВО.Вовремяэпидемии ивначале спецоперации вУкраине число замен губернаторов еще более снижается. Всего 7 новых губернаторов в2021 году ивсего 5— в2022 году,снова 5 в2023— иэто фактический рекорд минимальной ротации! (Меньше было только в2006 году,три,— впервом полноценном году,когда губернаторов почти автоматически переназначали,меняя имстатус сизбранных на«наделенных полномочиями»). Варягов в2019–2022 годах было 25 из33 (75,8%). Неисключено,что некоторая «регионализация» периода 2012–2015 была связана стем,что вэти году внутреннюю политику курировал первый заместитель главы администрации Вячеслав Володин,выходец изрегиональной политики (Саратовская область) ипоэтому лучше понимающий важность укорененностигубернаторов врегионах для ихподдержки местным сообществом. Сейчасже технократическая система при почти полном анабиозе даже системной оппозиции (покоторой очень сильно ударили публичные ивнутриэлитные последствия СВО) гарантирует беспроблемное утверждение наформальном голосовании избирателей почти любого назначенца.
Даже вситуации значимой критики исомненийв2020-2023 годах на своих постах восновном остаются прежние губернаторы. Меняют ихвэти годы только посути ввынужденных условиях: личное желание уйти,объективная неспособность руководить,критическое падение уровня поддержки вфедеральной элите или экстремальные скандалы.
В 2020-2023 годах резко уменьшается ичисло перемещений внутри самих администраций.
Сами новые назначения этого времени часто затягиваются: памятна беспрецедентная история одновременных пяти указов 10мая (!) 2022 года,тогда как обычно «самозамены» назначенцев состороны власти перед сентябрьскими выборами происходили вфеврале–марте,атоираньше,чтобы новый назначенец имел время адаптироваться,нарастить известность,освоиться сместным аппаратом.
Затягивание выглядело так,будто впылу начала СВО,про необходимость заменить губернаторов вовремя исогласовать все как положено просто забыли. Содной стороны,вродебы внутренняя политика вэто время оказалась напериферии внимания. Восновном шло закручивание идозакручивание потенциальных центров организации внутреннего недовольства,авот саму вертикаль почти нетрогали.
Сдругой стороны,«консервативный» подход ккадровым перестановкам в2020-2023 годов помимо того,что основную массу технократов назначили ранее (нодалеко невезде),может свидетельствовать,что строители иконтролеры исполнительной вертикали осознают,как чрезмерное число одновременных кадровых перемещений несет ириски дезорганизации или разбалансировки управления налокальном уровне,как минимум фрустрации местного аппарата,ачасто иего раздражения инеприятия кадровых перемещений исмены стиля руководства.
Новое всегда несет всебе риски: порой лучше оставить пусть вызывающего вопросы,ноопытного,проверенного ипредсказуемого,чем идти насомнительный эксперимент снеизвестным результатом. Нестоит забывать,что последствия массовых кадровых замен губернаторов в2009-2011 годов совпали споследующей неудачей навыборах вдекабре 2011,года,амассовые замены 2017-2018 внезапно,помимо недовольства пенсионной реформой,совпали спротестным голосованием врегионах осенью 2018 года.
Ситуация начинает резко меняться вмае 2024 года после президентских выборов,когда часть замен губернаторов начинается снеобходимости перевода кого-то изних вМоскву,чтобы стимулировать всем иным карьеристам-технократам,которых система пестует,что командировка врегион не тупик,а путь карьерного взлета для тех,кто окажется успешнее. Чтобы система рекрутинга работала,истории успеха губернаторов,которые пошли наповышение,необходимы. Номенять начинают нетолько тех,кто пошел наповышение,ноикого-то изстароназначенных,накопивших конфликты ит.д.Вмае сменили глав 8 регионов,сейчас еще 4.
Итого уже 12 новых губернаторов сначала календарного года,исписок может еще увеличиться!
Очем это говорит,кроме того что Голубев вРостовской области сидел слишком давно (с2010 года),Уйба вКоми был слишком непопулярен,а Егоров (назначен лишь в2021 году) изТамбова,возможно,позвали вМоскву нафедеральную должность,аЕврейская АОосвободилась,потому чтоГольдштейна перевели вКоми?
Отом,что система чувствует себя уверенно,тема выборов 2024 года – решена,страхи внутренней дестабилизации ослабли,всякие остатки внутренней оппозиции разгромлены (уехали,посажены или помалкивают). Замены губернаторов иперетряска системы управления регионами вновь наповестке,и меняют снова невмае,когда уже почти поздно,асильно загодя.
Это означает,что внимание квнутренней политике растет,исистема изчрезвычайных условий возвращается кнекоему подобию нормальности.
© Белорусская научно-техническая сеть